Novi Sad, ul. Kraljevića Marka 3 info@centarnacionalnestrategije.org +381655371414

Reforma pravosuđa – dileme i putokazi

Rezime:

Za nama su dve neuspešne reforme pravosuđa. Iako je prošla reforma bila ubedljivo najveći promašaj, ova aktuelna u trenutnoj fazi i daje i ne daje nade da će se trajno i zauvek odstraniti uticaj izvršne vlasti i politike na pravosuđe, da će predmeti biti rešavani efikasno i nepristrasno, a da će građani uživati tretman korisnika usluga a ne vršioca vlasti. Od daljeg toka sprovođenja reforme, poštovanja rokova iz akcionih planova i kalendara izvršavanja obaveza zavisiće i dalja sudbina reforme i procena njene uspešnosti.

Ključne reči: „nezavisno pravosuđe“, „uticaj vlasti“, „korupcija“, „efikasnost pravosuđa“, „promena Ustava“, „finansiranje pravosuđa“, „EU kriterijumi“.

Nacionalna strategija reforme pravosuđa 2013-2018, – zvaničan je naziv dokumenta zamišljenog da srpskom pravosuđu bude oslonac i ponudi rešenja u realizaciji posla koji je za svaku državnu administraciju prava noćna mora: izmeniti postojeći pravosudni sistem da bude bolji i efikasniji.

Zbog prirode zadatka koji nije moguće sprovesti ni brzo ni bezbolno, reforme pravosuđa uglavnom ne uspevaju ili uspevaju sa polovičnim efektima. Horizontalna i vertikalna reorganizacija, ubrzavanje vremenskog trajanja postupaka pred sudovima, iskorenjivanje korupcije, eliminisanje uticaja vlasti i politike uopšte, uspostavljanje stvarne i funkcionalne nezavisnosti sudstva, uvođenje i primena novih propisa, prenošenje nadležnosti delova postupaka u privatni sektor… izazovi su koji nose i ekonomske i socijalne implikacije. Zbog toga ne čudi da ni aktuelna reforma koja se sprovodi saglasno citiranom dokumentu ne daje očekivane, tačnije priželjkivane efekte.

Istorijat velikih reformi (iz bilo koje oblasti u bilo kojoj sredini) dokazuje da inovativne ideje pretočene u hrabra rešenja ne zažive uvek uspešno. Dobro zamišljeno u teoriji, često se u praksi ne pokaže uspešnim, a ponekad čak ni izvodljivim. Uz to, neka ponuđena nova rešenja ne samo da ne doprinose efikasnosti pravosuđa, već su toliko loša da ga i unazađuju. Sve dosadašnje reforme pravosuđa u Srbiji to su potvrdile.

Uzroci mogućeg neuspeha ili samo delimičnog uspeha su višestruki. Prepisana zakonska rešenja drugih zemalja vrlo često su prihvatljiva rešenja. Međutim, mehanizmi njihove primene u praksi  i često dodate izmene propisa ukazuju na dva najčešća uzroka sloma početnih ideja. To su: a) nedovoljna stručnost uz neiskustvo u praksi autora reformi b) direktna namera autora reformatorskog teksta da oslabi jedan deo pravosuđa uz favorizovanje drugog. Najbolji primer za to bilo je uvođenje javno beležničkog sistema. Štrajk advokata, izazvan mehanizmima primene ideje uvođenja javnih beležnika, prerastao je u otvoreni rat sa predstavnicima vlasti zaduženim za posao reforme.  Razlog: zamišljeni mehanizam primene oduzimao advokatima mogućnost da sastavljaju ugovore, testamente i druga dokumenta. U praksi, to je značilo da su advokati aktom države bili prisiljeni da se odreknu približno trećine ili čak polovine svojih prihoda. Očigledno da se nije radilo o nestručnosti autora reforme, već o svesnoj i ciljanoj nameri da se favorizuje jedna strana a drugoj umanje prihodi, pozicije i generalno, uticaj u pravosudnom sistemu.

Ovaj primer ujedno najbolje dokazuje istorijsku konstantu koju izvršna vlast često zanemaruje. Svaki pokušaj politizacije pravosuđa direktno mu šteti. Otupljuje mu oštricu i čini ga nesposobnijim.

Evropska unija definisala je svim državama kandidatima niz preporuka za reformu sudstva. Cilj je da se stvori sistem koji bi omogućio efikasnu primenu zakona, smanjio broj nerešenih predmeta i ojačao pravnu sigurnost građana. Pre svega, prva preporuka EU je: izgraditi nepristrasno i nezavisno pravosuđe, očišćeno od uticaja političke ili bilo koje druge interesne grupe. Za nezavisnost bilo kog sudije od ključne je važnosti način na koji je došao na svoju poziciju, – da li je to zbog ličnih sposobnosti ili zbog uticaja nekih drugih ljudi. Takođe, EU u oblasti pravosuđa akcenat stavlja i na ulazak u pravosudnu profesiju i upravljanje karijerama sudija i javnih tužilaca. Određeni su jasni kriterijumi za njihov izbor, koji moraju biti objektivni i transparentni. Isti je slučaj i sa napredovanjem u službi. Konačno, EU veliku pažnju poklanja i jačanju sistema stručnog usavršavanja, u cilju jačanja profesionalnosti u pravosuđu. Traži se unapređenje obrazovnih planova i programa, kao i uspostavljanje Pravosudne akademije koja će obučavati buduće pravosudne kadrove, osposobljavati buduće sudije i javne tužioce, kao i osiguravati njihovo stalno usavršavanje.

Vlada je  u tom smislu načinila prvi korak. Osnovala je Pravosudnu akademiju, najavljenu  kao instituciju zaduženu za početnu i trajnu obuku sudija i tužilaca u svim oblastima prava.

Međutim, da li je baš tako?

Kvalitet bilo kog pravosuđa prvenstveno se ocenjuje kroz prizmu nezavisnosti sudske od izvršne i zakonodavne vlasti, kao preduslova za samostalno odlučivanje. Srbija, na žalost, očigledno pati od sindroma upliva politike u pravosuđe i uticaja vlasti na nezavisnost sudstva. Naše pravosuđe obolelo je odavno od hroničnih tegoba koje ni jedna prethodna vlast nije bila spremna da promeni.

Mehanizmi kontrole i disciplinovanja pravosuđa od strane vlasti su precizni i efikasni. Visoki savet sudstva (VSS) i Državno veće tužilaca (DVT) su organi zamišljeni da obezbede nezavisnost pravosuđa, kroz mehanizam prividne nepristrasnosti izbora na funkciju. Na žalost, u Srbiji je biti sudija ili javni tužilac oduvek imalo političku notu. Nezavisnost sudstva i samostalnost tužilaštva samo su ideali kojima se deklarativno teži ali nikada nisu dostignuti usled uticaja izvršne i zakonodavne vlasti na izbor sudija i tužilaca.

Visoki savet sudstva bira sudije, ali članovi ovog tela su i ministar pravde i predsednik skupštinskog Odbora za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu. Naš sistem izbora sudija, a naročito javnih tužilaca isključuje mogućnost nepristrasne i politički neutralne procedure zbog čega tužilac ne može imati snagu i spremnost da vodi postupak protiv onih koji odlučuju o njegovoj profesionalnoj budućnosti. Ustavni sud je poseban primer, jer 10 od 15 sudija biraju političari, a samo pet bira pravosuđe. U proceduri reizbora sudija nije postojao pouzdan sistem koji će prepoznati koje su to sudije koje nisu dobre i koje su korumpirane. Otkloniti ove mehanizme je prvi izazov, koji ne može lako da se uredi samo jednim zakonom.

EU je u tom smislu ponudila zemljama kandidatima jasne kriterijume za ovu vrstu provere i evaluaciju, od transparentnosti procedura do jasno merljivih rezultata. I sudije i tužioci smatraju da najviša pravosudna tela, koja odlučuju o izboru i razrešenju sudija i tužilaca, vrednuju njihov rad, a uskoro će raspolagati i pravosudnim budžetom, moraju da imaju svoj integritet.

U nameri da pokaže rešenost, vlada je nedavno usvojila „Drugi revidirani Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina EU“. Taj dokument predstavlja plan usaglašavanja zakonodavnog i institucionalnog okvira sa pravnim tekovinama EU. Hoće li ova mišljenja i smernice biti ugrađene u zakone kojima ćemo urediti buduće funkcionisanje sudstva, nove anti korupcijske i druge relevantne propise, i u kojoj meri, te da li će zaista biti i primenjeni, ostaje da se vidi.  Ukoliko zaista želi da omogući nezavisnost sudstva, Srbiju očekuje neminovno promena Ustava, koja bi obezbedila odsustvo upliva politike.

Međutim, politika uvek pronalazi put da izvrši uticaj na pravosuđe. Pravosudna akademija, kojom se vlast diči kao prvim ispunjenim uslovom u reformi pravosuđa, već je prepoznata kao institucionalizovani uticaj izvršne i zakonodavne vlasti na izbor sudija. Radi se o procesu selekcije polaznika Pravosudne akademije, tri godine pre nego što budu izabrani za sudije i tužioce (najčešće iz redova sudijskih saradnika). Onaj koji je selektirao polaznike Pravosudne akademije u jednom postupku koji nije bio javan, taj je u stvari izvršio izbor tužilaca i sudija za tri godine. Tako je predviđeno važećim zakonom, dakle nije protivzakonito, ali očigledno omogućava uticaj politike kroz proizvoljnu selekciju.

Stoga se stiče utisak da deklaratorno zalaganje vlasti za nezavisnost pravosuđa nije izjednačeno sa stvarnom političkom voljom da se takav cilj ostvari. Gubitak višedecenijske  mogućnosti da utiče na pravosuđe ni jednoj vlasti nije lako prihvatljiva.

Kada se tome doda nezaobilazna i sveprisutna  tema korupcije u srpskom pravosuđu, tek tada može jasnije da se sagleda koliko je težak zadatak sprovesti reforme u život. Korupcija je takođe višedecenijska tekovina, negovana, razrađivana i u praksi doterivana gotovo do perfekcije. Zahvata sve nivoe pravosuđa – od radnika u pisarnicama i činovnika koji trguju informacijama kako glasi tek doneta odluka, pa do visokih instanci i medijski propraćenih slučajeva. Neefikasnost pravosuđa je nezaobilazno vezana za nedostatak institucionalne pretpostavke za ozbiljno suočavanje sa korupcijom u sudovima i tužilaštvima.

Svetska banka je sačinila funkcionalnu analizu srpskog pravosuđa, koja pokazuje da je svega sedam odsto uticaja na sudije došlo od strane izvršne ili zakonodavne vlasti, dok sve ostalo potpada pod uticaje kojima su sudije izložene od strane njihovih kolega, prijatelja, komšija, rodbine, advokata, predsednika suda i sudija viših sudova. Prirodno, onih sedam procenata se odnosi na najveće, najznačajnije i politički relevantne predmete. Za razliku od Svetske banke, žitelji Srbije i akteri u pravosuđu misle drugačije. Zabrinjavajući su rezultati ankete koji govore da 30 odsto sudija smatra da u pravosuđu postoji korupcija, 35 odsto tužilaca i 65 odsto advokata misli isto, a čak 80 odsto građana je uvereno u to. I dalje prevladava dominantan utisak da je pravosudni sistem više vršilac vlasti nego što je pružalac usluge građanima.

Uz nezavisnost sudstva, EU je među prioritetne ciljeve postavila i efikasno pravosuđe. Tu se pre svega misli na dužinu trajanja postupaka. Podaci govore da je prosečan broj rešenih predmeta za godinu dana u Srbiji bio 350 predmeta po sudiji, dok je evropski prosek 840 predmeta po sudiji. Cilj reforme mora biti dostizanje odgovarajućeg nivoa trajanja sudskih postupaka kako Srbija ne bi imala veliki broj predmeta gde postupci traju duže od pet godina ili čak duže od deset godina. U tom smislu, neophodno je da se postigne standard suđenja u razumnom roku i ujednačena sudska praksa kako bi građani i privreda imali pravnu predvidljivost.

Indikativan je podatak da se u SAD oko 85 procenata sporova završava pre nego što dospeju do sudnice. Medijacija – veština pregovaranja do postizanja poravnanja, kao i specijalizovane arbitraže (npr. trgovinske) u mnogome doprinose smanjenju broja sudskih predmeta. Takođe, uz javne beležnike (koji su sudove rasteretili overa dokumenata) ogroman broj izvršnih postupaka sud je ustupio Javnim izvršiteljima (do nedavno zvanim privatni izvršitelji). Sva ova rešenja upravljena su na smanjenje broja predmeta pred sudovima. No, uprkos ovim merama, u Srbiji i dalje oko 95 odsto spornih odnosa završi pred sudom. Kultura pregovaranja i postizanja kompromisa nije zaživela među građanima. 

Koja su moguća rešenja i kakve okvire za reformu je predvidela Vlada? Na nedavno održanom skupu posvećenom reformi pravosuđa, pomoćnik ministra pravde saopštio je zaključke na tu temu, među kojima su:  

  • potreba da se pojača međuresorna saradnja organa državne uprave,
  • da za pravosuđe možemo reći da je „servis za vršenje vlasti„,
  • da je neophodna bolja raspodela resursa prema utvrđenim kriterijumima i nivoima,
  • da je potrebno obezbediti inkluzivno donošenje zakona,
  • IKT povezivanje institucija,
  • ujednačavanje sudkse prakse, i
  • funkcionalno i postepeno sprovoditi reformu i promene.

Programe i planove Vlade, donete u vidu Nacionalne strategije i Akcionih planova, EU će posmatrati kritički, kako sa aspekta funkcije (krajnjeg efekta) tako i sa aspekta rokova za ispunjenost. Srbija već kasni u kalendaru realizacije planova, što svakako ne doprinosi stvaranju slike o Srbiji kao zemlji čvrsto rešenoj da zaista uspostavi evropske standarde. Otvaranje poglavlja 23. i 24. u pristupnim pregovorima svakako će dati novi zamah reformi pravosuđa. Poglavlje 23 pokriva pitanja kao što su pravosuđe, osnovna ljudska i manjinska prava, ženska prava, ravnopravnost polova, borba protiv korupcije… odnosno teme sa kojima sva društva, pa i srpsko, imaju ozbiljne izazove u poslednjih nekoliko decenija.

U tom smislu, nezavisnost sudstva svakako je među prioritetima. Izmene Ustava su od svih instanci i svih aktera prepoznate kao neophodne, uz napomenu da ih treba sprovesti što hitnije. Predstavnik Misije OEBS-a u Srbiji, nedavno je rekao da cilj izmene Ustava treba da bude otklanjanje svakog mogućeg uticaja vlasti na pravosuđe, ukazujući da je nezavisnost sudstva ključno za garantovanje prava na pravičnost. Istom prilikom, u sličnom tonu, podršku reformskom procesu dao je i šef Kancelarije Saveta Evrope u Srbiji.

Jačanje seta anti korupcijskih propisa neophodan je i neodvojivi deo zamišljenih izmena. Pri tom je od izuzetne važnosti da sve rubne oblasti budu sistemski pokrivene odgovarajućom legislativom – npr. Zakon o prekršajima (onemogućiti političarima brzo zastarevanje prekršaja i male novčane kazne u slučaju izbegavanja obaveza prijavljivanja imovine, funkcija, povezanih lica i sl.), Zakon o poreklu imovine, pranju novca itd…Uz to, veoma je važno jačati kapacitete nezavisnih institucija kao što su Zaštitnik građana, ali i Agencije za borbu protiv korupcije, u smislu da se preporuke ovih institucija ne samo čuju već i sprovode.

Kao važni i životno vezani elementi pojavljuju se i pitanja finansiranja pravosuđa, ali i pitanje stručne pripreme budućih kadrova. Indikativno je da se nastavni plan na Pravom fakultetu nije bitno promenio u poslednjih 25 godina, dok se u razvijenim zemljama način rešavanja sporova dramatično promenio.

Kako pravda nikad nije bila jeftina, očigledno je da reforma mora da se suoči sa jednim od najvećih problema – novcem, koga će u reformi pravosuđa biti sve manje. Prepoznati potrebu da se pravosuđe finansijski ojača ključna je stvar. Vlada je 28. novembra 2016. uspela da zaključi finansijski ugovor sa Evropskom Investicionom Bankom za unapređenje objekata pravosudnih organa u iznosu od 26 miliona evra. Ugovorom „Unapređenje objekata pravosudnih organa B“ Republici Srbiji odobren iznos od 26 miliona evra, sa periodom otplate od 25 godina, u koji je uključen period počeka u trajanju od pet godina sa mogućnošću izbora fiksne ili varijabilne kamatne stope prilikom svakog povlačenja tranše kredita.

Autor: Laslo Dubajić, advokat

Ostavite odgovor

EnglishSerbian